Tribunal: Corte Suprema.
Fecha: 15/06/2004
Partes: San José AFJP. S.A. v. Administración Federal de Ingresos Públicos
Publicado: RDLSS 2004-20-1515.
DERECHO TRIBUTARIO (EN PARTICULAR) - Tasa - Servicio de recaudación y distribución por parte del Estado - Cobro a las AFJP. - Tareas de verificación y recaudación de monotributo por AFJP. - Omisión legal de determinación del quantum - Necesaria onerosidad del servicio prestado - Efectos
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.-
Considerando: I. A fs. 383/386 la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar lo resuelto a fs. 312/314 en la instancia anterior, declaró que la tasa establecida por la ley 25085 (1) -sobre los fondos colectados por el sistema de "monotributo" (ley 24977 [2])- sólo es aplicable a la recaudación percibida a partir de su vigencia.
Para así decidir ratificó que dicha detracción posee el carácter de "tasa", al ser exigida en forma obligatoria por el Estado, a raíz de la actividad recaudatoria desarrollada por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP., en adelante), que afecta al obligado a su pago.
En el mismo orden, rechazó el planteo de confiscatoriedad, por no demostrarse la absorción de una parte sustancial del capital o de la renta, como consecuencia del pago del tributo.
También desestimó el pedido de inconstitucionalidad, que la actora fundó en la supuesta doble imposición generada por la implementación de similares tasas a través del decreto 863/1998 (3) y -posteriormente- de la ley 25345 (4), al considerar que la doble imposición sólo será inconstitucional cuando -por su conducto- se viole alguna garantía de la Ley Fundamental o se extralimite la competencia territorial del poder que sancionó el gravamen, hipótesis no verificadas en el caso.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 389/406, que fue concedido a fs. 414.
En primer lugar, negó el carácter de "tasa" atribuido al instituto sub examine, al entender que se trata de una "afectación" de los fondos recaudados por el régimen de "monotributo". Esto -en su criterio- no resulta válido, pues el Estado sólo puede decidir sobre la "afectación" de fondos propios, mas no sobre aquellos que no le pertenecen, como es el caso de los aportes de los trabajadores con destino a sus cuentas de capitalización individual.
Alegó violación de los derechos adquiridos al amparo del régimen de la ley 24241 (5), bajo el cual las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP.) decidieron incorporarse al sistema. Especificó que dicha ley las había eximido de costo alguno por los gastos que irrogue la recaudación, fiscalización y distribución de fondos, los cuales pesaban exclusivamente sobre el Estado Nacional, razón por la cual la "afectación" creada por la ley 25085 modifica unilateralmente, y de manera arbitraria, las reglas del juego establecidas.
Respecto de la confiscatoriedad, manifestó que no se configura sobre el quantum a ingresar a favor del Fisco, sino sobre el objeto de la pretendida tasa, y su repercusión. Ello es así, pues por ínfimo que sea el porcentaje, recaerá sobre los fondos de los afiliados/contribuyentes -administrados por las AFJP.-, lo cual será siempre de carácter sustancial y violatorio del derecho de propiedad.
Reiteró, por último, que existe un supuesto de doble imposición inconstitucional al superponerse la tasa bajo examen con la creada por el art. 14 ley 25345, máxime cuando ambas retribuyen el mismo servicio.
Para así decidir ratificó que dicha detracción posee el carácter de "tasa", al ser exigida en forma obligatoria por el Estado, a raíz de la actividad recaudatoria desarrollada por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP., en adelante), que afecta al obligado a su pago.
En el mismo orden, rechazó el planteo de confiscatoriedad, por no demostrarse la absorción de una parte sustancial del capital o de la renta, como consecuencia del pago del tributo.
También desestimó el pedido de inconstitucionalidad, que la actora fundó en la supuesta doble imposición generada por la implementación de similares tasas a través del decreto 863/1998 (3) y -posteriormente- de la ley 25345 (4), al considerar que la doble imposición sólo será inconstitucional cuando -por su conducto- se viole alguna garantía de la Ley Fundamental o se extralimite la competencia territorial del poder que sancionó el gravamen, hipótesis no verificadas en el caso.
II. Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 389/406, que fue concedido a fs. 414.
En primer lugar, negó el carácter de "tasa" atribuido al instituto sub examine, al entender que se trata de una "afectación" de los fondos recaudados por el régimen de "monotributo". Esto -en su criterio- no resulta válido, pues el Estado sólo puede decidir sobre la "afectación" de fondos propios, mas no sobre aquellos que no le pertenecen, como es el caso de los aportes de los trabajadores con destino a sus cuentas de capitalización individual.
Alegó violación de los derechos adquiridos al amparo del régimen de la ley 24241 (5), bajo el cual las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP.) decidieron incorporarse al sistema. Especificó que dicha ley las había eximido de costo alguno por los gastos que irrogue la recaudación, fiscalización y distribución de fondos, los cuales pesaban exclusivamente sobre el Estado Nacional, razón por la cual la "afectación" creada por la ley 25085 modifica unilateralmente, y de manera arbitraria, las reglas del juego establecidas.
Respecto de la confiscatoriedad, manifestó que no se configura sobre el quantum a ingresar a favor del Fisco, sino sobre el objeto de la pretendida tasa, y su repercusión. Ello es así, pues por ínfimo que sea el porcentaje, recaerá sobre los fondos de los afiliados/contribuyentes -administrados por las AFJP.-, lo cual será siempre de carácter sustancial y violatorio del derecho de propiedad.
Reiteró, por último, que existe un supuesto de doble imposición inconstitucional al superponerse la tasa bajo examen con la creada por el art. 14 ley 25345, máxime cuando ambas retribuyen el mismo servicio.
III. A mi modo de ver, el remedio intentado es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter federal (ley 25085 y art. 14 ley 25345) y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que el recurrente ha sustentado en ellas (art. 14 inc. 3 ley 48 [6]).
IV. Pienso que un orden jurídicamente lógico impone examinar la legitimación de la actora en forma previa al tratamiento de sus agravios, puesto que de no configurarse tal requisito, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Carta Magna (7), que tornaría imposible la intervención de la justicia.
En este orden de ideas, cabe indicar que, como lo recordó este Ministerio Público en los dictámenes recogidos en Fallos 303:893 y 322:528 (8), desde antiguo V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos 2:253; 24:248; 94:444; 94:51; 130:157; 243:177 [9]; 256:103 [10]; 263:397 y muchos otros).
Así, ya desde sus inicios (conf. Fallos 1:27 y 292), el tribunal negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos 12:372; 95:51 y 115:163), pues, como lo afirmó en Fallos 242:353 (11), el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que este requisito de la existencia de "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 US. 149).
Es por tales motivos que el art. 2 ley 27 (12) preceptúa que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así lo ha entendido V.E. en su invariable doctrina, según la cual "si para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como `un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento', según el concepto de Marshall, la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso en que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental" (Fallos 156:318; 227:688 [13]; 245:552; 322:528, entre muchos otros) (énfasis añadido).
En esta inteligencia de la cuestión, la existencia de un "caso" o "causa" presupone la de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende, y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso.
En este orden de ideas, ha expresado V.E. en Fallos 322:528, consid. 9, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana, "al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" ("Flast. v. Cohen", 392 US. 83), y, en definitiva, como fue señalado por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Antonin Scalia, a fin de preservar al Poder Judicial de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno ("The doctrine of standing as an essential element of the separation of powers", 17 Suffolk Univ. Law Review, 1983, p. 881). En síntesis, la "parte" debe demostrar la existencia de un "interés especial" en el proceso, o, como lo ha dicho nuestra jurisprudencia, que los agravios alegados la afecten de forma "suficientemente directa" o "sustancial", esto es, que posean "concreción e inmediatez" bastante para poder procurar dicho proceso.
A lo dicho cabe agregar que, como también lo ha sostenido V.E. (arg. Fallos 311:1435, consid. 5 -contrario sensu- y C.1329, L.XXXVI, in re "Casime, Carlos A. v. Estado Nacional" , sent. del 20/2/2001 [14] -que remite al dictamen de este Ministerio Público Fiscal-), se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca.
En este orden de ideas, cabe advertir que esta carencia de legitimación en quien demanda (o en la accionada) puede aparecer en forma manifiesta al momento de realizar su presentación ante la justicia -cuando quien lo hace luce desprovisto de todo interés concreto en el dictado de un pronunciamiento-; o bien puede no ser manifiesta, sino permanecer oculta o disimulada durante el trámite de la causa, o requerir algún tipo de investigación, para hacerse ostensible recién al momento de dictar la sentencia (arg. art. 347 inc. 3 CPCCN. [15]). En este último caso debe ser resuelta igualmente de manera previa, ya que su ausencia imposibilitaría el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto.
V. Sobre la base de tales criterios, en su aplicación al sub lite, considero que la actora carece de legitimación para esgrimir la pretensión que dedujo frente al Estado Nacional, pues no ha demostrado tener un interés concreto en el dictado de un pronunciamiento judicial que la beneficie -o perjudique-, que remueva -o no- el obstáculo al que atribuye la lesión de los derechos invocados (arg. Fallos 306:1125 [16]; 317:335 [17], entre otros).
En efecto, a partir de la sanción de la ley 25085 se estableció, en forma coactiva, una contraprestación a favor de la AFIP., por el servicio de recaudación y verificación del "impuesto integrado", establecido por el "Régimen simplificado para pequeños contribuyentes" o "monotributo" (ley 24977).
Del análisis del art. 1 ley 25085 se desprende que la AFIP. procederá a detraer un 2,5% del total recaudado a través del sistema de "monotributo" y lo imputará como contraprestación por el servicio de recaudación y verificación que realiza. El remanente será girado a las cuentas recaudadoras nacionales y a las distintas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP.) en los porcentajes que correspondan.
Por su parte, la ley 24241 -al instituir el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- creó el "Fondo de jubilaciones y pensiones" como un patrimonio independiente y distinto de la AFJP., que pertenece a los afiliados (conf. art. 82). El citado artículo establece, en forma expresa, que la administradora no tiene derecho de propiedad alguno sobre él.
Sobre la conjunción de ambas normas es que sostengo la carencia de legitimación de la actora, pues resulta claro que el tributo grava con un 2,5% los importes abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen simplificado establecido por la ley 24977. Ellos resultan los sujetos pasivos de la tasa, pues soportan -en definitiva- la ablación patrimonial en el aporte mensual que destinan a su cuenta de capitalización.
Por ello no advierto que la actora experimente daño alguno a raíz de la sanción de la norma atacada, toda vez que el cobro del gravamen recae sobre un patrimonio independiente y distinto del suyo (art. 82 ley 24241). Tampoco ha alegado -y mucho menos probado- que la nueva gabela, al disminuir el monto de la base sobre la cual percibe su comisión, torne imposible o excesivamente gravoso el desenvolvimiento de su actividad, conforme a los parámetros establecidos por V.E. en Fallos 150:419 (18); 179:98 (19); 201:202 (20); 205:131; 203:275 y 210:1129 (21), entre otros.
Sobre la base de este razonamiento, considero improcedente examinar los agravios vinculados con la naturaleza jurídica del gravamen, la violación de derechos adquiridos y la confiscatoriedad planteadas, pues -en mi criterio- no existe afectación suficientemente directa o sustancial sobre la recurrente como para habilitar su tratamiento.
VI. Desde mi óptica, idéntica respuesta merece el agravio vinculado a la existencia de doble imposición, pues resulta requisito -para que ella se verifique- que la capacidad contributiva sobre la cual inciden los tributos impugnados sea la misma (Fallos 183:319 [22]; 187:234 [23]; 195:250 [24] y 270; 193:397; 210:172 [25]; 220:699; 236:22; 255:66; 262:366 [26], entre otros).
Pienso que esta condición no se cumple en la especie, dado que la tasa bajo examen y la creada por el art. 14 ley 25345 recaen sobre diferentes sujetos pasivos, y, por ende, sobre diversas capacidades contributivas.
Como se explicó en el acápite anterior, la primera grava a los importes abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen simplificado establecido por la ley 24977.
La segunda, por el contrario, faculta al Poder Ejecutivo a fijar una tasa de hasta el 0,7% sobre el total de la recaudación correspondiente a los aportes personales destinados al régimen de capitalización de la ley 24241 y de las contribuciones patronales de la ley 24557, y debe ser abonada por las AFJP. y las aseguradoras de riesgos de trabajo (ART.), previo a la transferencia de los recursos que correspondan. En este segundo supuesto es claro que quienes soportan la carga del tributo son las mismas AFJP. y ART.
Esto sella la suerte adversa de la pretensión de la actora, pues, en mi criterio, no se verifica la identidad de capacidad contributiva que torne procedente la superposición alegada.
VII. En virtud de lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 383/386 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, junio 15 de 2004.- Considerando: 1. Que la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (fs. 383/386), al confirmar la sentencia de primera instancia (fs. 312/314 vta.), rechazó la demanda en lo atinente a las impugnaciones efectuadas por la actora a la validez constitucional y aplicación a su respecto de la ley 25085 -en tanto la demandada pretende imponer una tasa con sustento en dicha ley- y la admitió en lo referente a la imposibilidad de la AFIP. de exigirle el pago de sumas correspondientes a períodos anteriores a la vigencia de aquélla.
2. Que para así resolver el a quo consideró que la detracción establecida por esa norma guarda las características propias de una tasa, en cuanto es una prestación exigida en forma obligatoria por el Estado y tiene relación con la actividad recaudatoria de la AFIP. que afecta al obligado. Concluyó, por lo tanto, en que no se ha violado el principio de legalidad. Juzgó, asimismo, que no se había demostrado el carácter confiscatorio del tributo que justifique su declaración de inconstitucionalidad. De igual modo, desestimó que la sanción de la ley 25345 (B.O. del 17/11/2000), cuyo art. 14 faculta al Poder Ejecutivo a fijar una comisión de hasta el 0,7% del total de la recaudación correspondiente a los aportes personales destinados al régimen de capitalización de la ley 24241 y a las contribuciones patronales de la ley 24577 , constituya un "hecho nuevo", y que lo dispuesto por ella entrañe un supuesto de "doble imposición", pues, aparte de que la ley 25345 fue publicada con anterioridad a la presentación del recurso de apelación, "no surge del cotejo de la ley 25085 y de la mencionada norma, la coexistencia de entidades dotadas de poder tributario que formulen reclamos en términos confiscatorios" (fs. 385 vta.).
Empero, admitió que no surge de los términos de la ley 25085 que ésta tenga carácter aclaratorio o complementario de la ley 24977, motivo por el cual no puede otorgársele efectos retroactivos.
3. Que contra tal sentencia la actora dedujo recurso extraordinario, que, contestado por el Fisco Nacional, fue concedido en tanto se halla debatido el alcance e interpretación de una norma federal y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad (conf. fs. 414), sin que contra esto último se haya promovido queja. En los términos en que fue concedido, el recurso resulta formalmente procedente (art. 14 inc. 3 ley 48).
4. Que la apelante se agravia porque, en su concepto, la ley 25085 no ha creado una tasa respecto de los fondos recaudados por la AFIP. que deben ser remitidos a ella -como empresa administradora de fondos de jubilaciones y pensiones-, sino que se limita a realizar una afectación de recursos (impuesto a las ganancias y al valor agregado) que le corresponden a la Administración Nacional; es decir, se trataría de una afectación de recursos propios del Estado Nacional. Destaca, en tal sentido, que la ley no dispone en forma concreta la creación de una tasa, por lo que el criterio de la demandada de tenerla por establecida resulta manifiestamente improcedente y opuesto al principio de legalidad y a la seguridad jurídica. Aduce, asimismo, que el establecimiento de una tasa alteraría unilateral y arbitrariamente las reglas del juego establecidas por la ley 24241, que no puso a cargo de las administradoras los gastos de recaudación, fiscalización y distribución de fondos. Por otra parte, alega que de tratarse efectivamente de una "tasa", ésta resultaría confiscatoria y provocaría una "doble imposición", atento a lo dispuesto por el art. 14 ley 25345 al referirse ambas gabelas a idéntica causa, hecho y base imponibles.
5. Que ninguno de tales agravios resulta atendible. En cuanto al primero, el texto de la ley 25085 es claro en el sentido de que la afectación del 2% que establece se aplica sobre el "importe de la recaudación de la ley 24977 cuya percepción efectúa la Administración Federal de Ingresos Públicos". En consecuencia, no resulta posible interpretar -sin contrariar la disposición legal- que ella sólo comprende a los fondos recaudados en virtud del régimen del denominado "monotributo" -instituido por la citada ley 24977 -, que permanecen en poder del Estado, y deja al margen los que deben ser transferidos a las empresas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, ya que, como se ha visto, la ley 25085 no establece distinción alguna que pueda dar sustento a limitar de ese modo su alcance. Sentado lo que antecede, y con relación a estos últimos -pues a ellos se circunscribe este pleito-, más allá de que la ley ha omitido designar el nomen iuris, es evidente que la figura que ha creado reviste todas las características de una tasa (conf. causa S.365.XXXVII, "Selcro S.A. v. Jefatura Gabinete de Mtros. decisión 55/00 [decretos 360/1995 y 67/1996] s/amparo ley 16986" , fallada el 21/10/2003, consid. 4, en tanto se trata de una prestación impuesta coactivamente por el Estado, cuyo presupuesto de hecho consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado, como lo es la percepción de los fondos que se transfieren a la empresa administradora. En consecuencia, al haber sido instituida por una disposición emanada del Congreso, ninguna objeción puede efectuarse a su validez formal.
6. Que en cuanto a los argumentos relativos a la confiscatoriedad y a la doble imposición, el recurso extraordinario no logra refutar las conclusiones a las que ha llegado la Cámara en el sentido de que en el caso de autos no se presenta ninguna de las circunstancias en las cuales, con arreglo a los criterios establecidos en conocida jurisprudencia de esta Corte, el tributo pueda resultar inválido por afectar principios constitucionales. En orden a ello, basta con señalar que, según el informe contable presentado por la propia empresa actora al promover la demanda, la incidencia de la tasa creada por la ley 25085 sobre la comisión neta percibida por ella alcanzaría al 12,33% (conf. fs. 43 y lo expresado concordemente por aquélla a fs. 12); es decir, un porcentaje muy inferior al fijado tradicionalmente por el tribunal como pauta para discernir la existencia de confiscatoriedad (Fallos 210:172; 220:699; 239:157, entre otros). Por lo demás, no ha sido adecuadamente demostrado por la actora que ese tributo y la prestación a que se refiere el art. 14 ley 25345 se apliquen sobre la misma base.
7. Que, por otra parte, de la circunstancia de que la ley 24241 no haya previsto que el Estado Nacional cobraría a las empresas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones por el servicio de recaudación y distribución de las sumas respectivas no puede inferirse la existencia de un derecho adquirido por aquéllas a que dicho servicio -que indudablemente implica un gasto para el organismo estatal que tiene a su cargo la tarea recaudadora y constituye un beneficio para tales empresas- continúe siendo prestado indefinidamente a título gratuito. En tal sentido debe recordarse que, según lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, no existe un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad (Fallos 308:1361 [27] y sus citas, entre muchos otros). A lo expuesto cabe agregar, a mayor abundamiento, que en el caso de autos se trata de ingresos provenientes de un régimen legal -el denominado "monotributo"- instituido con posterioridad a la ley 24241, todo lo cual conduce a desestimar los restantes agravios del recurrente.
Por ello, y habiendo dictaminado el procurador general, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Con costas. Notifíquese y devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.
IV. Pienso que un orden jurídicamente lógico impone examinar la legitimación de la actora en forma previa al tratamiento de sus agravios, puesto que de no configurarse tal requisito, se estaría ante la inexistencia de un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Carta Magna (7), que tornaría imposible la intervención de la justicia.
En este orden de ideas, cabe indicar que, como lo recordó este Ministerio Público en los dictámenes recogidos en Fallos 303:893 y 322:528 (8), desde antiguo V.E. ha declarado que no compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas, porque es de la esencia del Poder Judicial decidir colisiones efectivas de derechos (Fallos 2:253; 24:248; 94:444; 94:51; 130:157; 243:177 [9]; 256:103 [10]; 263:397 y muchos otros).
Así, ya desde sus inicios (conf. Fallos 1:27 y 292), el tribunal negó que estuviese en la órbita del Poder Judicial de la Nación la facultad de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los poderes Legislativo y Ejecutivo (Fallos 12:372; 95:51 y 115:163), pues, como lo afirmó en Fallos 242:353 (11), el fin y las consecuencias del control encomendado a la justicia sobre las actividades ejecutiva y legislativa suponen que este requisito de la existencia de "caso" o "controversia judicial" sea observado rigurosamente para la preservación del principio de la división de poderes, según lo expone el juez Frankfurter con fundamento en la jurisprudencia norteamericana (341 US. 149).
Es por tales motivos que el art. 2 ley 27 (12) preceptúa que la justicia nacional nunca procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte. Así lo ha entendido V.E. en su invariable doctrina, según la cual "si para determinar la jurisdicción de la Corte y de los demás tribunales de la Nación no existiese la limitación derivada de la necesidad de un juicio, de una contienda entre partes, entendida ésta como `un pleito o demanda en derecho instituida con arreglo a un curso regular de procedimiento', según el concepto de Marshall, la Suprema Corte dispondría de una autoridad sin contralor sobre el gobierno de la República, y podría llegar el caso en que los demás poderes del Estado le quedaran supeditados con mengua de la letra y del espíritu de la Carta Fundamental" (Fallos 156:318; 227:688 [13]; 245:552; 322:528, entre muchos otros) (énfasis añadido).
En esta inteligencia de la cuestión, la existencia de un "caso" o "causa" presupone la de "parte", es decir, de quien reclama o se defiende, y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso.
En este orden de ideas, ha expresado V.E. en Fallos 322:528, consid. 9, que, como lo ha destacado acertadamente la jurisprudencia norteamericana, "al decidir sobre la legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" ("Flast. v. Cohen", 392 US. 83), y, en definitiva, como fue señalado por el juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Antonin Scalia, a fin de preservar al Poder Judicial de la sobrejudicialización de los procesos de gobierno ("The doctrine of standing as an essential element of the separation of powers", 17 Suffolk Univ. Law Review, 1983, p. 881). En síntesis, la "parte" debe demostrar la existencia de un "interés especial" en el proceso, o, como lo ha dicho nuestra jurisprudencia, que los agravios alegados la afecten de forma "suficientemente directa" o "sustancial", esto es, que posean "concreción e inmediatez" bastante para poder procurar dicho proceso.
A lo dicho cabe agregar que, como también lo ha sostenido V.E. (arg. Fallos 311:1435, consid. 5 -contrario sensu- y C.1329, L.XXXVI, in re "Casime, Carlos A. v. Estado Nacional" , sent. del 20/2/2001 [14] -que remite al dictamen de este Ministerio Público Fiscal-), se configura una causa judicial atinente al control de constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales cuya decisión es propia del Poder Judicial, siempre y cuando se produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien legítimamente lo invoca.
En este orden de ideas, cabe advertir que esta carencia de legitimación en quien demanda (o en la accionada) puede aparecer en forma manifiesta al momento de realizar su presentación ante la justicia -cuando quien lo hace luce desprovisto de todo interés concreto en el dictado de un pronunciamiento-; o bien puede no ser manifiesta, sino permanecer oculta o disimulada durante el trámite de la causa, o requerir algún tipo de investigación, para hacerse ostensible recién al momento de dictar la sentencia (arg. art. 347 inc. 3 CPCCN. [15]). En este último caso debe ser resuelta igualmente de manera previa, ya que su ausencia imposibilitaría el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto.
V. Sobre la base de tales criterios, en su aplicación al sub lite, considero que la actora carece de legitimación para esgrimir la pretensión que dedujo frente al Estado Nacional, pues no ha demostrado tener un interés concreto en el dictado de un pronunciamiento judicial que la beneficie -o perjudique-, que remueva -o no- el obstáculo al que atribuye la lesión de los derechos invocados (arg. Fallos 306:1125 [16]; 317:335 [17], entre otros).
En efecto, a partir de la sanción de la ley 25085 se estableció, en forma coactiva, una contraprestación a favor de la AFIP., por el servicio de recaudación y verificación del "impuesto integrado", establecido por el "Régimen simplificado para pequeños contribuyentes" o "monotributo" (ley 24977).
Del análisis del art. 1 ley 25085 se desprende que la AFIP. procederá a detraer un 2,5% del total recaudado a través del sistema de "monotributo" y lo imputará como contraprestación por el servicio de recaudación y verificación que realiza. El remanente será girado a las cuentas recaudadoras nacionales y a las distintas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP.) en los porcentajes que correspondan.
Por su parte, la ley 24241 -al instituir el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- creó el "Fondo de jubilaciones y pensiones" como un patrimonio independiente y distinto de la AFJP., que pertenece a los afiliados (conf. art. 82). El citado artículo establece, en forma expresa, que la administradora no tiene derecho de propiedad alguno sobre él.
Sobre la conjunción de ambas normas es que sostengo la carencia de legitimación de la actora, pues resulta claro que el tributo grava con un 2,5% los importes abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen simplificado establecido por la ley 24977. Ellos resultan los sujetos pasivos de la tasa, pues soportan -en definitiva- la ablación patrimonial en el aporte mensual que destinan a su cuenta de capitalización.
Por ello no advierto que la actora experimente daño alguno a raíz de la sanción de la norma atacada, toda vez que el cobro del gravamen recae sobre un patrimonio independiente y distinto del suyo (art. 82 ley 24241). Tampoco ha alegado -y mucho menos probado- que la nueva gabela, al disminuir el monto de la base sobre la cual percibe su comisión, torne imposible o excesivamente gravoso el desenvolvimiento de su actividad, conforme a los parámetros establecidos por V.E. en Fallos 150:419 (18); 179:98 (19); 201:202 (20); 205:131; 203:275 y 210:1129 (21), entre otros.
Sobre la base de este razonamiento, considero improcedente examinar los agravios vinculados con la naturaleza jurídica del gravamen, la violación de derechos adquiridos y la confiscatoriedad planteadas, pues -en mi criterio- no existe afectación suficientemente directa o sustancial sobre la recurrente como para habilitar su tratamiento.
VI. Desde mi óptica, idéntica respuesta merece el agravio vinculado a la existencia de doble imposición, pues resulta requisito -para que ella se verifique- que la capacidad contributiva sobre la cual inciden los tributos impugnados sea la misma (Fallos 183:319 [22]; 187:234 [23]; 195:250 [24] y 270; 193:397; 210:172 [25]; 220:699; 236:22; 255:66; 262:366 [26], entre otros).
Pienso que esta condición no se cumple en la especie, dado que la tasa bajo examen y la creada por el art. 14 ley 25345 recaen sobre diferentes sujetos pasivos, y, por ende, sobre diversas capacidades contributivas.
Como se explicó en el acápite anterior, la primera grava a los importes abonados por los pequeños contribuyentes adheridos al régimen simplificado establecido por la ley 24977.
La segunda, por el contrario, faculta al Poder Ejecutivo a fijar una tasa de hasta el 0,7% sobre el total de la recaudación correspondiente a los aportes personales destinados al régimen de capitalización de la ley 24241 y de las contribuciones patronales de la ley 24557, y debe ser abonada por las AFJP. y las aseguradoras de riesgos de trabajo (ART.), previo a la transferencia de los recursos que correspondan. En este segundo supuesto es claro que quienes soportan la carga del tributo son las mismas AFJP. y ART.
Esto sella la suerte adversa de la pretensión de la actora, pues, en mi criterio, no se verifica la identidad de capacidad contributiva que torne procedente la superposición alegada.
VII. En virtud de lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 383/386 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, junio 15 de 2004.- Considerando: 1. Que la sala 5ª de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (fs. 383/386), al confirmar la sentencia de primera instancia (fs. 312/314 vta.), rechazó la demanda en lo atinente a las impugnaciones efectuadas por la actora a la validez constitucional y aplicación a su respecto de la ley 25085 -en tanto la demandada pretende imponer una tasa con sustento en dicha ley- y la admitió en lo referente a la imposibilidad de la AFIP. de exigirle el pago de sumas correspondientes a períodos anteriores a la vigencia de aquélla.
2. Que para así resolver el a quo consideró que la detracción establecida por esa norma guarda las características propias de una tasa, en cuanto es una prestación exigida en forma obligatoria por el Estado y tiene relación con la actividad recaudatoria de la AFIP. que afecta al obligado. Concluyó, por lo tanto, en que no se ha violado el principio de legalidad. Juzgó, asimismo, que no se había demostrado el carácter confiscatorio del tributo que justifique su declaración de inconstitucionalidad. De igual modo, desestimó que la sanción de la ley 25345 (B.O. del 17/11/2000), cuyo art. 14 faculta al Poder Ejecutivo a fijar una comisión de hasta el 0,7% del total de la recaudación correspondiente a los aportes personales destinados al régimen de capitalización de la ley 24241 y a las contribuciones patronales de la ley 24577 , constituya un "hecho nuevo", y que lo dispuesto por ella entrañe un supuesto de "doble imposición", pues, aparte de que la ley 25345 fue publicada con anterioridad a la presentación del recurso de apelación, "no surge del cotejo de la ley 25085 y de la mencionada norma, la coexistencia de entidades dotadas de poder tributario que formulen reclamos en términos confiscatorios" (fs. 385 vta.).
Empero, admitió que no surge de los términos de la ley 25085 que ésta tenga carácter aclaratorio o complementario de la ley 24977, motivo por el cual no puede otorgársele efectos retroactivos.
3. Que contra tal sentencia la actora dedujo recurso extraordinario, que, contestado por el Fisco Nacional, fue concedido en tanto se halla debatido el alcance e interpretación de una norma federal y denegado en cuanto a la tacha de arbitrariedad (conf. fs. 414), sin que contra esto último se haya promovido queja. En los términos en que fue concedido, el recurso resulta formalmente procedente (art. 14 inc. 3 ley 48).
4. Que la apelante se agravia porque, en su concepto, la ley 25085 no ha creado una tasa respecto de los fondos recaudados por la AFIP. que deben ser remitidos a ella -como empresa administradora de fondos de jubilaciones y pensiones-, sino que se limita a realizar una afectación de recursos (impuesto a las ganancias y al valor agregado) que le corresponden a la Administración Nacional; es decir, se trataría de una afectación de recursos propios del Estado Nacional. Destaca, en tal sentido, que la ley no dispone en forma concreta la creación de una tasa, por lo que el criterio de la demandada de tenerla por establecida resulta manifiestamente improcedente y opuesto al principio de legalidad y a la seguridad jurídica. Aduce, asimismo, que el establecimiento de una tasa alteraría unilateral y arbitrariamente las reglas del juego establecidas por la ley 24241, que no puso a cargo de las administradoras los gastos de recaudación, fiscalización y distribución de fondos. Por otra parte, alega que de tratarse efectivamente de una "tasa", ésta resultaría confiscatoria y provocaría una "doble imposición", atento a lo dispuesto por el art. 14 ley 25345 al referirse ambas gabelas a idéntica causa, hecho y base imponibles.
5. Que ninguno de tales agravios resulta atendible. En cuanto al primero, el texto de la ley 25085 es claro en el sentido de que la afectación del 2% que establece se aplica sobre el "importe de la recaudación de la ley 24977 cuya percepción efectúa la Administración Federal de Ingresos Públicos". En consecuencia, no resulta posible interpretar -sin contrariar la disposición legal- que ella sólo comprende a los fondos recaudados en virtud del régimen del denominado "monotributo" -instituido por la citada ley 24977 -, que permanecen en poder del Estado, y deja al margen los que deben ser transferidos a las empresas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, ya que, como se ha visto, la ley 25085 no establece distinción alguna que pueda dar sustento a limitar de ese modo su alcance. Sentado lo que antecede, y con relación a estos últimos -pues a ellos se circunscribe este pleito-, más allá de que la ley ha omitido designar el nomen iuris, es evidente que la figura que ha creado reviste todas las características de una tasa (conf. causa S.365.XXXVII, "Selcro S.A. v. Jefatura Gabinete de Mtros. decisión 55/00 [decretos 360/1995 y 67/1996] s/amparo ley 16986" , fallada el 21/10/2003, consid. 4, en tanto se trata de una prestación impuesta coactivamente por el Estado, cuyo presupuesto de hecho consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado, como lo es la percepción de los fondos que se transfieren a la empresa administradora. En consecuencia, al haber sido instituida por una disposición emanada del Congreso, ninguna objeción puede efectuarse a su validez formal.
6. Que en cuanto a los argumentos relativos a la confiscatoriedad y a la doble imposición, el recurso extraordinario no logra refutar las conclusiones a las que ha llegado la Cámara en el sentido de que en el caso de autos no se presenta ninguna de las circunstancias en las cuales, con arreglo a los criterios establecidos en conocida jurisprudencia de esta Corte, el tributo pueda resultar inválido por afectar principios constitucionales. En orden a ello, basta con señalar que, según el informe contable presentado por la propia empresa actora al promover la demanda, la incidencia de la tasa creada por la ley 25085 sobre la comisión neta percibida por ella alcanzaría al 12,33% (conf. fs. 43 y lo expresado concordemente por aquélla a fs. 12); es decir, un porcentaje muy inferior al fijado tradicionalmente por el tribunal como pauta para discernir la existencia de confiscatoriedad (Fallos 210:172; 220:699; 239:157, entre otros). Por lo demás, no ha sido adecuadamente demostrado por la actora que ese tributo y la prestación a que se refiere el art. 14 ley 25345 se apliquen sobre la misma base.
7. Que, por otra parte, de la circunstancia de que la ley 24241 no haya previsto que el Estado Nacional cobraría a las empresas administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones por el servicio de recaudación y distribución de las sumas respectivas no puede inferirse la existencia de un derecho adquirido por aquéllas a que dicho servicio -que indudablemente implica un gasto para el organismo estatal que tiene a su cargo la tarea recaudadora y constituye un beneficio para tales empresas- continúe siendo prestado indefinidamente a título gratuito. En tal sentido debe recordarse que, según lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, no existe un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad (Fallos 308:1361 [27] y sus citas, entre muchos otros). A lo expuesto cabe agregar, a mayor abundamiento, que en el caso de autos se trata de ingresos provenientes de un régimen legal -el denominado "monotributo"- instituido con posterioridad a la ley 24241, todo lo cual conduce a desestimar los restantes agravios del recurrente.
Por ello, y habiendo dictaminado el procurador general, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravios. Con costas. Notifíquese y devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Antonio Boggiano.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.- E. Raúl Zaffaroni.
