Sociedad Cooperativa de Transporte Automotor Litoral Limitada c/ Municipalidad de San Nicolás s/ Demanda Contenciosa.
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a uno de abril de mil novecientos noventa y siete, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Negri, Laborde, Hitters, Pisano, Pettigiani, San Martín, Salas, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 52.137, "Sociedad Cooperativa de Transporte Automotor Litoral Limitada (S.C.T.A.L.L) contra Municipalidad de San Nicolás. Demanda contencioso administrativa".
A N T E C E D E N T E S
1. La Sociedad Cooperativa de Transporte Automotor Litoral Limitada (S.C.T.A.L.L.) promueve demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de San Nicolás de los Arroyos por la retardación atribuida en la resolución de las cuestiones reclamadas en el contrato de concesión de servicio público de transporte de pasajeros suscripto con el titular del Departamento Ejecutivo.
Pide la restitución del derecho a la explotación del servicio y la homologación del acuerdo señalado.
2. El Tribunal hizo lugar parcialmente a la demanda entablada, dejando sin efecto los actos administrativos impugnados, reconociendo el derecho de la actora a la restitución de la explotación del servicio público de transporte automotor de pasajeros y condenando a la demandada al pago de la reparación patrimonial derivada de la actuación ilegítima (fs. 257/270).
3. La Corte Suprema de Justicia de la Nación descalificó el pronunciamiento referido valorando que omitió el tratamiento de un planteo de la demandada, consistente en que la actora era titular de un simple permiso precario, revocable en cualquier momento, ante la falta de homologación por parte del Concejo Deliberante del contrato de concesión de servicio público de pasajeros celebrado en el año 1966 y que de ello se derivaría la facultad de la Municipalidad para dictar las ordenanzas 1325/81 y 1338/81.
Destacó la existencia de otro vicio, en cuanto el fallo condenaba a la demandada al pago de una suma de dinero en concepto de reparación del derecho amparado, ponderando que existió un exceso de jurisdicción pues dichos capítulos no fueron propuestos por la actora en su escrito de demanda (fs. 395/396).
Dejó sin efecto la sentencia de esta Corte y devolvió los autos para dictar un nuevo pronunciamiento ajustado a las pautas señaladas.
4. Encontrándose la causa en estado de ser resuelta (fs. 402 y 412), corresponde plantear y votar la siguiente
C U E S T I O N
¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
V O T A C I O N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
I. La Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó la existencia de un argumento propuesto por la demandada y no considerado en la sentencia dictada en autos. El mismo consiste en que la actora era titular de un simple permiso precario, revocable en cualquier momento, ante la falta de homologación por parte del Concejo Deliberante del contrato de concesión de servicio público de pasajeros celebrado en el año 1966, situación que podría habilitar la facultad del Municipio para dictar las ordenanzas 1325/81 y 1338/81, por las cuales se dieron por extinguidos los permisos con que actuaba la actora.
Con un mismo criterio invalidante, sostuvo que medió un exceso de jurisdicción al condenarse a la demandada al pago de una reparación patrimonial cuando dicha cuestión no resultó articulada como pretensión en el escrito de demanda.
Juzgo que el nuevo pronunciamiento requerido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe limitarse al primero de los temas señalados, ya que, en materia indemnizatoria, el alcance que corresponde atribuir a la decisión del máximo Tribunal inhabilita su consideración en autos. En efecto, el exceso de jurisdicción proclamado cierra el debate de dicha cuestión en forma definitiva y debe estarse a lo allí resuelto.
II. La actora celebró el 28-II-66 un contrato con el Intendente Municipal de San Nicolás de los Arroyos por el cual se asignó a su cargo la explotación y prestación del servicio de transporte automotor de pasajeros urbano y suburbano en un ámbito determinado del partido. El convenio fue suscripto ad referendum del Concejo Deliberante y en sus previsiones quedó contemplado expresamente que: "...queda debidamente establecido que este contratoconcesión ratifica status jurídico existente por el que la concesionaria viene prestando desde hace aproximadamente treinta y cinco años el servicio de transporte de pasajeros en el partido y por el cual se tiende a regularizar las relaciones existentes entre el poder concedente y la concesionaria..." (v. contrato, fs. 1/2; cláusula tercera).
Con base en los antecedentes invocados, no resulta procedente asimilar la situación jurídica del interesado, ante la falta de homologación del acuerdo por parte del Concejo Deliberante, a la que inviste el titular de un simple permiso precario.
En este último supuesto, el particular se ampara en un acto de naturaleza unilateral que pudo haber sido provocado o aceptado. Pero el presente, compromete claramente la existencia de un contrato que se hace cargo y legitima una antigua vinculación jurídica.
El acuerdo de voluntades con el titular del Departamento Ejecutivo consolida una relación jurídica administrativa que inviste una permanencia superior a los treinta años.
Juzgo que se acredita la existencia de una relación jurídica administrativa cuando la norma de dicha naturaleza atribuye a un sujeto determinado una situación de preeminencia frente a los demás.
En este sentido, la Administración no puede perturbar arbitrariamente las relaciones jurídicas existentes. El estado de derecho impone necesariamente la obligación de fundar los actos y en especial aquellos que afecten situaciones de los particulares y es precisamente la forma en que se extingue la situación, la razón que me convence de la ilicitud.
III. En efecto, el Concejo Deliberante no rechazó la homologación del contrato suscripto por el Intendente Municipal. Por el contrario, mantuvo un respeto efectivo por la continuidad de la relación entablada.
Como consecuencia del trámite concursal de la actora, el Concejo Deliberante dictó la ordenanza 551/74 (16-VII-74), haciéndose cargo de la situación que afectaba a la interesada, promoviendo la integración de otras empresas para garantizar la continuidad de la prestación, pero estableció que: "...de ocurrir una rectificación judicial de la disposición del cese de actividades de la empresa S.C.T.A.L.L. las actuaciones se retrotraerán al estado en que se encontraban al día 14 de julio de 1974..." (v. fs. 90/91).
Esta última fecha es precisamente el momento anterior al dictado de la norma referida.
No hubo ninguna determinación de rechazar el contrato celebrado por el Departamento Ejecutivo. La disposición del Concejo Deliberante convalida la situación jurídica de la empresa prestataria del servicio.
Tal previsión normativa emanó del Concejo Deliberante en el marco pleno del ejercicio del sistema republicano.
IV. Las ordenanzas 1325/81 y 1338/81 (5-VII-81 y 18-VII-81 respectivamente), objeto de impugnación en autos, dejan sin efecto la estipulación establecida en favor de la actora, haciendo mérito de la rectificación judicial producida, como consecuencia de la desestimación por parte de la Suprema Corte de Justicia de la demanda promovida por la actora (v. ordenanza 1325, fs. 92).
Los actos señalados pueden calificarse de semejante modo sin ingresar en el debate de la naturaleza jurídica de las ordenanzas ya que fueron dictados por el Comisionado Municipal durante la vigencia de un gobierno de ocupación que usurpó la legitimidad institucional. De tal forma, no obstante la legalidad formal de haberse conferido a dichos delegados las facultades de los Concejos Deliberantes (decreto ley 9448, art. 7), sus resoluciones no invisten la calidad de una ordenanza.
V. También los vicios se advierten en el contenido sustancial de tales actos.
El Concejo Deliberante, con motivo de la previsión consagrada en el art. 6 de la ordenanza del 16-VII-74 asumió la situación de quiebra de la empresa y habilitó una instancia posterior para restablecer a la actora en el ejercicio de su derecho, sujetando la estipulación a que se produzca una rectificación judicial en cuanto al cese de actividades producido por efectos de la medida judicial.
La ponderación invocada por el Comisionado Municipal en la denominada ordenanza 1325 se refirió a una cuestión de índole judicial diferente a la citada precedentemente, esto es el resultado de la causa B. 46.067, promovida por la actora ante esta Corte con una pretensión impugnatoria de los permisos conferidos a terceros.
Entonces, tomando como criterio para la rectificación lo ocurrido en la causa contencioso administrativa y procurando proteger los derechos de otros prestatarios, derogó el art. 6º de la ordenanza que amparaba a la actora (v. fs. 92) y luego, el 18-IX-81 declaró el cese de los permisos con que contaba S.C.T.A.L.L. (v. fs. 93).
Dicha interpretación acredita la existencia de un vicio manifiesto. La rectificación consagrada en el art. 6º se sujetó a una decisión judicial puntual y concreta: la proveniente del juzgado interviniente en la quiebra. La norma asignó a la actora un derecho a la revisión de su situación en la medida que se modificara su calidad de fallida.
La finalidad del Concejo Deliberante se vinculó exclusivamente con la resolución del magistrado actuante en el proceso concursal. Los actos derogatorios impugnados desvían dicho sentido y se fundan de manera equívoca.
Concluyo que la atribución del órgano administrativo ha sido usada con una finalidad distinta a la prevista por la norma preexistente.
VI. En definitiva, no se trata solamente el contrato celebrado con el Intendente Municipal el antecedente que configura la existencia de una relación jurídica administrativa directa y concreta conferida por la autoridad municipal en favor del particular, sino que la ordenanza dictada por el Concejo Deliberante el 16-VII-74 también estableció un derecho a la rectificación de la situación sujeta a específicas resoluciones judiciales, condicionando en este último caso el cumplimiento de una determinada finalidad no respetada posteriormente por el Comisionado Municipal.
Tales antecedentes resultan suficientemente demostrativos que no puede asimilarse la situación de la interesada a la que inviste un simple tenedor de un permiso precario.
VII. Por las razones expuestas, corresponde hacer lugar a la demanda entablada dejando sin efecto los actos del Comisionado Municipal del 5-VII-81 y del 18-IX-81 (fs. 92 y 93), reconociendo el derecho de la actora a la restitución de la explotación del servicio público de transporte automotor de pasajeros, en las condiciones que lo venía prestando a partir de la fecha en que cesó su estado de quiebra y reclamó la autorización en los términos de la ordenanza del 16-VII-74 (fs. 90/91) y condenando a la demandada a hacer efectivo el otorgamiento de la correspondiente autorización en el plazo de sesenta días (art. 163, Const. prov.).
Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).
Así lo voto.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Laborde dijo:
No comparto los fundamentos expuestos por el señor Juez doctor Negri para acoger la demanda.
Juzgo que aún cuando pueda resultar excesivo asimilar la condición de la actora a la de "tenedora de un permiso precario", lo cierto es que el convenio de fs. 1/2 tampoco le otorga el derecho de concesión. Se trata de un contrato sujeto a la condición suspensiva de su ratificación por el Concejo Deliberante ya que fue suscripto ad referendum del Departamento Deliberativo, único órgano con competencia para otorgar la concesión (arts. 53, 230 y conc., decreto ley 6769/58, L.O.M.).
Asimismo cabe tener en cuenta que la ordenanza 857 del 15-VII-74 (fs. 90) tiene disposiciones contradictorias: a) dispone que el Departamento Ejecutivo llame a licitación para la prestación del servicio en su totalidad, lo que supone o que el mismo no estaba concedido o que la concesión había caducado; b) establece la posibilidad que "una rectificación judicial de la disposición del cese de actividades de la empresa SCTALL" retrotraiga "las actuaciones" al 14-VII-74 (art. 6º).
Más allá de la "particularidad" de que una empresa declarada en estado de quiebra (con el consiguiente desapoderamiento de sus bienes, esenciales para la prestación del servicio) pueda, eventualmente, retomar su "situa ción", lo cierto es que no parece aceptable que lo reclame luego de pasar mas de doce años en dicho estado (el que se levantó recién el 18 de agosto de 1986) ya que la quiebra extingue la concesión.
En cuanto a las ordenanzas 1325 y 1338 del año 1981 inicialmente cabe reconocer su validez y vigencia atento a la doctrina de esta Corte sobre las normas dictadas por los gobiernos de facto en cuanto establece que tienen los mismos efectos que las constitucionales hasta tanto no sean derogadas por el orden constitucional subsiguiente (v. entre otros casos "Acuerdos y Sentencias", 1973-II-898 y 1987-II-450).
Sentado ello, cabe destacar que dichas ordenanzas también aparentan ser contradictorias entre sí. La 1325 da por sentado que la "permisionaria" carece de un derecho actual (invocando erróneamente el efecto del rechazo de una demanda contenciosa en 1977) y para despejar la "incertidumbre" deroga el art. 6º de la ordenanza 857/74 (fs. 92).
La 1338 para "dejar definitivamente en claro la situación de la empresa", modifica la 1325 y declara "que los permisos con que actuaba SCTALL no fueron mas allá del 28 de febrero de 1976" (fs. 93). Supone pues que el convenio de fs. 1/2 otorga un "permiso" y que el mismo tuvo un plazo de 10 años (art. 14).
En definitiva, la ordenanza 1325 -válida y vigente si bien se funda erróneamente en la suerte del referido proceso contencioso deroga el art. 6º de la ordenanza 857/74 (sólo concebible frente a la falta de firmeza del auto de quiebra) ya que este estado produce la incapacidad legal del concesionario y extingue la concesión ipso iure aunque sea, en tal caso, necesaria la revocación (v. Bielsa, "Compendio", pág. 55).
Si con el convenio de fs. 1/2 sólo se otorgó a la actora una "situación" que no la inviste de la calidad de concesionaria y tiene menos "entidad" que ésta, es evidente que la quiebra de la empresa provocó a fortiori la extinción del vínculo. El fundamento de la derogación del art. 6º es erróneo, pero la decisión fue correcta.
Por las razones expuestas, corresponde rechazar la demanda. Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).
Voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Hitters, Pisano y Pettigiani, por los fundamentos del señor Juez doctor Laborde, votaron por la negativa.
El señor Juez doctor San Martín, por los fundamentos del señor Juez doctor Negri, votó por la afirmativa.
El señor Juez doctor Salas, por los fundamentos del señor Juez doctor Laborde, votó por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, por mayoría, se rechaza la demanda interpuesta.
Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).
Difiérese la regulación de honorarios de los profesionales intervinientes.
Regístrese y notifíquese.
